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创新语境下尴尬的产业政策

试验机厂 发布时间:2005-12-08人气:

     

创新语境下尴尬的产业政策
 
      科学时报:许多讨论“国家创新能力”的文章都把产业政策作为实现国家创新能力的手段之一,要求“科技创新的政策必须与产业政策、投资政策、贸易政策、税收政策等有效衔接”。

      理论家们罗列的产业政策有产业布局合理化政策、产业结构高级化政策和产业组织政策三个方面。

      先看产业布局合理化政策。

      我国持续时间最长、力度最大的产业布局政策莫过于“三线建设”,“三线”的地理位置,大体在我国中部偏西地带。实施结果,用中央财力保障了一批军工企业的运转。这些企业既没有形成盈利能力,又没有融入当地经济,而是成了高墙大院围起来的经济飞地,对带动当地经济的作用微乎其微。一旦特殊保护政策无以为继,这些企业的衰落就不可避免,而“三线”地区也只好“陷落”了。

      现在,中国的产业布局呈现出“产业集群”的态势。学者们发现了周庄的传感器集群,浙江慈溪的消费家电集群,绍兴的纺织业集群,诸暨的袜业集群,浦东张江的微电子产业集群等1300个产业集群。这些产业集群大多不是产业政策的成果,而是“自组织过程”的产物。如东莞的产业集聚过程是典型的由买方推动形成的,通过中国香港、中国台湾和日本的企业顺利地将整个集群嵌入价值链。而浙江的一些集群,则首先立足于国内市场,之后通过海外的华人网络、交易会等最终嵌入价值链。

      与之对比,国家产业布局政策在全国设置了53个高新技术开发区,几乎每个省会城市一个,除北京的中关村、天津的泰达等少数几个外,大多数开发区都默默无闻。我们看到,现实的产业布局并不听从产业布局政策的摆布。

      产业结构高级化政策的典型案例在上海。

      20世纪80年代,上海开始讨论纺织业迁出,到90年代确立以第三产业为主的产业政策。然而,到2003年,上海服务业占GDP的比重从2002年的51%下降为48.4%。上海市社科院编撰的《2003年上海经济发展蓝皮书》披露,上海引以为傲的金融保险业在2002年已经出现了低迷不振的态势,甚至是负增长,整个经济增长只能依靠第二产业。于是,上海市政府重提第二产业,2003年,上海市在工业系统党政干部会上提出要求:“上海要努力成为国际大都市中制造业最具竞争力的城市。”

      然而,在过去10年,上海周边的江苏、浙江的全行业劳动生产率的增长速度开始赶超上海。再加上上海的消费水平较高,企业发展所需的商业成本普遍较高,使得上海现在的第二产业发展同样也打上了问号。

      复旦大学中国经济研究中心主任张军直言:“如果给上海定位的话,应该由市场来决定上海未来经济的形态,而不是现在的由政府定位。因为如果由政府来定位的话,就必然有一套维持这个定位的政策和资源的投入。长此以往,上海的经济结构在将来会面临又一次的转型。”事实上,已经有学者对上海的未来表示担心。

      至于产业组织政策,不妨看看汽车工业。

      1986年4月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986~1990年)》提到:“把汽车制造业作为重要的支柱产业。按照高起点、大批量、专业化和联合发展的原则,以骨干企业为龙头,形成长春首要汽车制造厂、湖北第二汽车制造厂、济南重型汽车制造厂以及军工部门等汽车制造基地。”这是笔者找到的我国最早的汽车产业政策。

     1987年8月,国务院北戴河会议明确建设一汽、二汽和上汽3个轿车生产点,进一步确认了“高起点、大批量、专业化”的原则。

      1988年,国务院在《关于严格控制轿车生产点的通知》中明确提出了轿车生产布局的“三大三小”战略,即国家只支持一汽、二汽和上汽3个轿车生产基地(三大)和北京、天津、广州3个轿车生产点(三小),而不再批准任何其他的生产点。唯一的例外是军工系统的奥拓和云雀。

      1989年3月发布的《产业政策要点》把已经批准的轿车项目列为国家重点支持项目。

      1990年国务院颁布的《90年代国家产业政策》和1994年颁布的《汽车工业产业政策》仍然沿着相同思路,严厉限制定点企业之外的进入者。

      可见汽车产业政策的核心是促进“规模”和“集中度”,为此,以各种手段保护在位者,限制新进入者,以建立“少厂点、大批量生产体制和少数大型企业间有序竞争的市场结构”(《汽车工业产业政策》1994年版)。

      而实施这种产业政策的结果,就是使国内所谓的“3+9”汽车集团成了跨国汽车巨头“6+3” (通用、福特、戴姆勒-克莱斯勒、丰田、大众、雷诺-日产6家巨型跨国公司,和相对独立的本田、标致-雪铁龙和宝马3家公司)的“搬运工”。国内三大汽车集团中只有一汽的“红旗”勉强支撑,其他两家早已没有了自己的轿车品牌,在竞争中彻底失败。而“6+3”在华合资公司控制了95%以上的市场,几乎所有的核心技术都掌握在它们手中。由跨国汽车巨头主导中国汽车市场的格局已经形成。国家发改委经济研究所经济运行与发展研究室主任王小广指出:“40%的外国资本,控制了50%的国内市场,拿走了70%以上的利润。”

      用不着引证不同流派经济学家的理论,众所周知的事实展示了产业政策的无能。然而,面对大量的事实,为何产业政策依然受到有力的支持?不要以为这是“中国特色”,美国也有类似的案例。

      安妮·克鲁格观察了美国1934年到1990年的食糖业。几十年来美国政府通过食糖计划管制国内及进口食糖,使国内食糖价格高于国际市场。奇怪的是食糖生产者并未获得超额的利益。然而“这个计划仍然不断得到业内企业的支持,而且通过国会听证”。安妮·克鲁格分析了国会听证记录后,得出了这样的结论:

    “从某种意义上说,政策本身也有‘它自己的生命’,一旦一项政策出台,政策内部的人们(政策的供给者)和政策外部的人们(政策的需求者)都向专用于这个计划的知识投资,否则你根本无从置喙。结果,政策趋向于延长它们自己的生命周期,给制度变革带来困难。”

      说白了,获益者是政策制定相关人员。

      仿佛是要印证安妮·克鲁格的判断,尽管汽车产业政策败绩累累,并遭到业内十多年的诟病;尽管国务院发展研究中心产业部部长刘世锦强调,10年产业政策调控在付出巨大社会成本后并没有达到原来的目标,“新的产业政策已经没有发布的必要”,2004年5月21日,汽车产业政策2004年版还是发布了,其核心目标还是“扩大企业规模效益,提高产业集中度”。

      具有讽刺意味的是,就在这一版汽车产业政策出台后,1994版汽车产业政策扶持的定点汽车企业“云雀”倒下了。

      在产业政策保护下的中国汽车工业,不但没有发展出自主开发能力,甚至连原有的开发能力也丧失了。为了替自己辩护,相关人员称:“跨国汽车公司提供的资料显示,年产30万辆的企业才可以支撑车身开发,年产50万辆的企业才可以支撑发动机开发,年产100万辆的才可以支撑整车的开发。而且开发全新轿车平台,周期要5~10年,耗资十几亿美元,就连一个简单的车型改脸,周期也要1~2年,耗资几亿美元。”

      然而他们忘了,在上世纪50年代末到60年代初极度困难的经济条件下,中国企业就能够开发出红旗和上海轿车。仿佛为了提醒他们,哈飞在只有几万辆微型面包车的规模时就走上了自主开发的道路,而且,自主开发成了哈飞能够加快扩张速度的决定性因素。20多名来自二汽的技术人员到了奇瑞,在一年之内开发出了3个新车型。

      我们的社会创新能力能够指望产业政策吗? 我们的社会创新能力能够绕开产业政策吗?

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