| 创新语境下尴尬的产业政策 |
| 科学时报：许多讨论“国家创新能力”的文章都把产业政策作为实现国家创新能力的手段之一，要求“科技创新的政策必须与产业政策、投资政策、贸易政策、税收政策等有效衔接”。 理论家们罗列的产业政策有产业布局合理化政策、产业结构高级化政策和产业组织政策三个方面。 先看产业布局合理化政策。 我国持续时间最长、力度最大的产业布局政策莫过于“三线建设”，“三线”的地理位置，大体在我国中部偏西地带。实施结果，用中央财力保障了一批军工企业的运转。这些企业既没有形成盈利能力，又没有融入当地经济，而是成了高墙大院围起来的经济飞地，对带动当地经济的作用微乎其微。一旦特殊保护政策无以为继，这些企业的衰落就不可避免，而“三线”地区也只好“陷落”了。 现在，中国的产业布局呈现出“产业集群”的态势。学者们发现了周庄的传感器集群，浙江慈溪的消费家电集群，绍兴的纺织业集群，诸暨的袜业集群，浦东张江的微电子产业集群等1300个产业集群。这些产业集群大多不是产业政策的成果，而是“自组织过程”的产物。如东莞的产业集聚过程是典型的由买方推动形成的，通过中国香港、中国台湾和日本的企业顺利地将整个集群嵌入价值链。而浙江的一些集群，则首先立足于国内市场，之后通过海外的华人网络、交易会等最终嵌入价值链。 与之对比，国家产业布局政策在全国设置了53个高新技术开发区，几乎每个省会城市一个，除北京的中关村、天津的泰达等少数几个外，大多数开发区都默默无闻。我们看到，现实的产业布局并不听从产业布局政策的摆布。 产业结构高级化政策的典型案例在上海。 20世纪80年代，上海开始讨论纺织业迁出，到90年代确立以第三产业为主的产业政策。然而，到2003年，上海服务业占GDP的比重从2002年的51%下降为48.4%。上海市社科院编撰的《2003年上海经济发展蓝皮书》披露，上海引以为傲的金融保险业在2002年已经出现了低迷不振的态势，甚至是负增长，整个经济增长只能依靠第二产业。于是，上海市政府重提第二产业，2003年，上海市在工业系统党政干部会上提出要求：“上海要努力成为国际大都市中制造业最具竞争力的城市。” 然而，在过去10年，上海周边的江苏、浙江的全行业劳动生产率的增长速度开始赶超上海。再加上上海的消费水平较高，企业发展所需的商业成本普遍较高，使得上海现在的第二产业发展同样也打上了问号。 复旦大学中国经济研究中心主任张军直言：“如果给上海定位的话，应该由市场来决定上海未来经济的形态，而不是现在的由政府定位。因为如果由政府来定位的话，就必然有一套维持这个定位的政策和资源的投入。长此以往，上海的经济结构在将来会面临又一次的转型。”事实上，已经有学者对上海的未来表示担心。 至于产业组织政策，不妨看看汽车工业。 1986年4月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986～1990年)》提到：“把汽车制造业作为重要的支柱产业。按照高起点、大批量、专业化和联合发展的原则，以骨干企业为龙头，形成长春首要汽车制造厂、湖北第二汽车制造厂、济南重型汽车制造厂以及军工部门等汽车制造基地。”这是笔者找到的我国最早的汽车产业政策。 1987年8月，国务院北戴河会议明确建设一汽、二汽和上汽3个轿车生产点，进一步确认了“高起点、大批量、专业化”的原则。 1988年，国务院在《关于严格控制轿车生产点的通知》中明确提出了轿车生产布局的“三大三小”战略，即国家只支持一汽、二汽和上汽3个轿车生产基地(三大)和北京、天津、广州3个轿车生产点(三小)，而不再批准任何其他的生产点。唯一的例外是军工系统的奥拓和云雀。 1989年3月发布的《产业政策要点》把已经批准的轿车项目列为国家重点支持项目。 1990年国务院颁布的《90年代国家产业政策》和1994年颁布的《汽车工业产业政策》仍然沿着相同思路，严厉限制定点企业之外的进入者。 可见汽车产业政策的核心是促进“规模”和“集中度”，为此，以各种手段保护在位者，限制新进入者，以建立“少厂点、大批量生产体制和少数大型企业间有序竞争的市场结构”(《汽车工业产业政策》1994年版)。 而实施这种产业政策的结果，就是使国内所谓的“3+9”汽车集团成了跨国汽车巨头“6+3” (通用、福特、戴姆勒-克莱斯勒、丰田、大众、雷诺-日产6家巨型跨国公司，和相对独立的本田、标致-雪铁龙和宝马3家公司)的“搬运工”。国内三大汽车集团中只有一汽的“红旗”勉强支撑，其他两家早已没有了自己的轿车品牌，在竞争中彻底失败。而“6+3”在华合资公司控制了95%以上的市场，几乎所有的核心技术都掌握在它们手中。由跨国汽车巨头主导中国汽车市场的格局已经形成。国家发改委经济研究所经济运行与发展研究室主任王小广指出：“40%的外国资本，控制了50%的国内市场，拿走了70%以上的利润。” 用不着引证不同流派经济学家的理论，众所周知的事实展示了产业政策的无能。然而，面对大量的事实，为何产业政策依然受到有力的支持？不要以为这是“中国特色”，美国也有类似的案例。 安妮·克鲁格观察了美国1934年到1990年的食糖业。几十年来美国政府通过食糖计划管制国内及进口食糖，使国内食糖价格高于国际市场。奇怪的是食糖生产者并未获得超额的利益。然而“这个计划仍然不断得到业内企业的支持，而且通过国会听证”。安妮·克鲁格分析了国会听证记录后，得出了这样的结论： “从某种意义上说，政策本身也有‘它自己的生命’，一旦一项政策出台，政策内部的人们(政策的供给者)和政策外部的人们(政策的需求者)都向专用于这个计划的知识投资，否则你根本无从置喙。结果，政策趋向于延长它们自己的生命周期，给制度变革带来困难。” 说白了，获益者是政策制定相关人员。 仿佛是要印证安妮·克鲁格的判断，尽管汽车产业政策败绩累累，并遭到业内十多年的诟病；尽管国务院发展研究中心产业部部长刘世锦强调，10年产业政策调控在付出巨大社会成本后并没有达到原来的目标，“新的产业政策已经没有发布的必要”，2004年5月21日，汽车产业政策2004年版还是发布了，其核心目标还是“扩大企业规模效益，提高产业集中度”。 具有讽刺意味的是，就在这一版汽车产业政策出台后，1994版汽车产业政策扶持的定点汽车企业“云雀”倒下了。 在产业政策保护下的中国汽车工业，不但没有发展出自主开发能力，甚至连原有的开发能力也丧失了。为了替自己辩护，相关人员称：“跨国汽车公司提供的资料显示，年产30万辆的企业才可以支撑车身开发，年产50万辆的企业才可以支撑发动机开发，年产100万辆的才可以支撑整车的开发。而且开发全新轿车平台，周期要5~10年，耗资十几亿美元，就连一个简单的车型改脸，周期也要1~2年，耗资几亿美元。” 然而他们忘了，在上世纪50年代末到60年代初极度困难的经济条件下，中国企业就能够开发出红旗和上海轿车。仿佛为了提醒他们，哈飞在只有几万辆微型面包车的规模时就走上了自主开发的道路，而且，自主开发成了哈飞能够加快扩张速度的决定性因素。20多名来自二汽的技术人员到了奇瑞，在一年之内开发出了3个新车型。 我们的社会创新能力能够指望产业政策吗？ 我们的社会创新能力能够绕开产业政策吗？ |
